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1. Le principali norme dell’Unione Europea
2. Le misure di accoglienza adottate da alcuni Stati dell’Unione Europea
3. Brevi cenni sulle procedure di richiesta di asilo
1. Le principali norme dell’Unione Europea
Il minore che entra negli Stati dell’UE non solo deve essere accolto sulla base del principio dell’interesse superiore del minore, ma deve avere anche delle garanzie procedurali affinché siano attuate delle soluzioni durature finalizzate al ricongiungimento familiare.
La normativa in materia di accoglienza e tutela dei minori stranieri non accompagnati in vigore negli Stati dell’UE è ampia e articolata ed il Consiglio d’Europa, per dar maggiore organicità alle regole, ha introdotto numerose direttive valide in tutte le regioni degli Stati membri[4].
Con l’approvazione delle Direttive si è cercato, quindi, di uniformare le procedure ed introdurre uno status valido in tutto il territorio europeo, perfezionando la qualità dei servizi ed eliminando le disparità di trattamento tra gli Stati membri al fine, soprattutto, di prevenire la tratta e la migrazione a rischio e di migliorare l‘accoglienza stessa.
L’Unione Europea ha, inoltre, recepito alcune linee guida, come previsto nel programma di Stoccolma[5], linee che ribadiscono la necessità di considerare l’interesse superiore del minore come finalità preminente per ogni atto concernente i minori non accompagnati.
Il minore deve essere trattato in base alle disposizioni e alle regole dell’Unione Europea e dei suoi Stati membri, disposizioni specificamente individuate nella Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea[6] e nella Convenzione Europea sui diritti del fanciullo[7]che a loro volta trovano fondamento nella Convenzione Europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali[8].
La Convenzione Europea dei diritti dell’uomo, contiene poche disposizioni specifiche in materia di minori, ma tra le tante norme non specifiche se ne possono potenzialmente individuare alcune rilevanti anche in detta materia: l’art. 3 (divieto assoluto di tortura e trattamenti inumani); l’art. 8 (diritto di ognuno al rispetto della propria vita privata e familiare, derogabile soltanto attraverso misure conformi alla legge e necessarie al fine di realizzare uno dei legittimi scopi tassativamente enunciati, tra i quali anche la tutela della sicurezza pubblica e dell’ordine pubblico e la prevenzione dei reati); art. 2 del protocollo 1 (diritto all’istruzione e diritto dei genitori di provvedere all’educazione dei figli secondo le loro convinzioni religiose e filosofiche).
Tali criteri confermano, quindi, la necessità di creare il più possibile un contesto favorevole alla crescita del minore nel suo paese di origine, di garantirgli buone prospettive di sviluppo personale ed una vita dignitosa, e di proteggerlo dai trafficanti di esseri umani e dai gruppi criminali.
Si ribadisce, in tal modo, l’importanza sia della ricerca della famiglia sia della nomina di un tutore o di un rappresentante legale, non appena il minore straniero non accompagnato venga individuato alla frontiera.
E’ rilevante, altresì, che la prima accoglienza sia temporanea e che entro sei mesi venga presa la decisione di rimpatrio o di riconoscimento dello status di protezione internazionale o di altro status giuridico che consenta l’integrazione del minore nello Stato membro dell’Unione Europea.
2. Le misure di accoglienza adottate da alcuni Stati dell’Unione Europea
Al fine di realizzare tali scopi, in tutti gli Stati membri i minori non accompagnati sono seguiti da personale qualificato che garantisce loro protezione e cura, anche se in molti casi i processi di accoglienza si rivelano insufficienti[9].
In Austria, le attività nel centro di prima accoglienza e asilo sono svolte dalle organizzazioni non governative che forniscono servizi di base come assistenza psicologica, accompagnamento alle visite mediche, corsi di lingua tedesca e consulenza legale, alloggio, pensione, supporto psicosociale (sia individuale che di gruppo) ed attività ricreative.
In Belgio, i minori sono accolti in piccoli centri di accoglienza (con un limite massimo di 40 persone) o in famiglie. Per i minori di dodici anni l’accoglienza in una casa famiglia è considerata l’opzione migliore, considerando che i minori dovrebbero comunque beneficiare non solo del sostegno psicologico ma anche di un tutore.
Nella Repubblica Ceca, l’istituzione di accoglienza è basata sulla cooperazione con una vasta gamma di attori privati, istituzionali e Ong.
In Finlandia, i minori sono accolti in alloggi per fasce di età il più possibile organizzati e somiglianti ad una casa. Oltre a studiare la lingua e la cultura finlandese, hanno l’opportunità di mantenere la propria lingua, cultura e religione con varie forme di assistenza abitativa. L’obiettivo di tutte le operazioni è che il minore abbia tutte le competenze necessarie per la gestione sociale e la vita quando lascia il gruppo, sia esso gruppo familiare, casa o alloggio di sostegno.
In Francia, nelle strutture ricettive i minori sono separati dagli adulti ed hanno oltre ad un supporto psicologico, cure mediche ed assistenza di un legale fino all’età di 21 anni, che li segue in tutte le procedure relative all’ottenimento di uno status giuridico.
In Germania, la condivisione degli oneri tra gli Stati federali ha facilitato le procedure di accoglienza e monitoraggio, favorendo il miglioramento delle cure disponibili e la costruzione di alloggi adatti all’età dei minori stessi. A questo proposito, l’introduzione delle “procedure di compensazione”, che vengono portate avanti con successo in alcuni Stati federali, permettono di mettere insieme una serie di capacità e competenze nel trattare i minori non accompagnati non appena varcano le frontiere. Tale procedura è basata su un modello omologato e standardizzato ed è orientata verso le esigenze di ciascun minore non accompagnato. La “procedura di compensazione” viene effettuata prima di qualsiasi procedura d’asilo.
In Grecia, la tutela dei minori è prevista in tutte le fasi della loro accoglienza nei centri specializzati per garantire sia la riduzione al minimo dei gravi rischi connessi al lavoro minorile illegale, sia l’iscrizione di tutti i minori non accompagnati nelle scuole e, inoltre, per promuovere l’effettiva tutela dei loro diritti in un ambiente rispettoso delle loro esigenze particolari.
In Ungheria, i minori non accompagnati e coloro che compiono 18 anni prima che sia stata presa una decisione sul loro status, sono accolti nella Casa per giovani adulti che rappresenta un approccio efficace per garantire loro assistenza e sostegno e favorirne una piena integrazione.
In Lituania, si registra una mancanza di un organismo unitario responsabile dell’accoglienza per la presenza di numerosi portatori di interessi.
In Irlanda, il servizio di accoglienza prevede alloggi e personale adeguatamente formato, monitorati dai Servizi Sociali.
In Svezia, viene fornita assistenza ed alloggio ai minori non accompagnati e si cerca di individuare le pratiche migliori ed i possibili progressi puntando su aree di sviluppo strategico: accoglienza delle necessità individuali, nomina di un tutore, individuazione dei genitori, analisi dei minori scomparsi dalle cure dello Stato, valutazioni dell’età ed infine sostegno e potenziamento delle competenze.
Nel Regno Unito, l’approccio è quello di assicurare l’accoglienza e tutela ai minori non accompagnati attraverso servizi presenti sul territorio ed in collaborazione con le assistenti sociali e le autorità locali.
In Italia, le strutture e le procedure di accoglienza a livello locale dei minori sono sempre più orientate all’inclusione sociale attraverso iniziative e programmi finalizzati al superamento della fase di emergenza e al miglioramento delle condizioni di accoglienza. Il Programma Nazionale per la protezione dei minori non accompagnati ha fornito la standardizzazione ed il monitoraggio delle procedure.
A tutt’oggi, le procedure di accettazione dei minori stranieri sono problematiche per la mancanza di opportunità e per l’inidoneità dei centri di accoglienza. Queste sono alcune cause che determinano l’allontanamento dei minori dai centri stessi: è da segnalare che già nell’anno 2008 il 40% del totale dei minori stranieri non accompagnati accolti nelle strutture di prima accoglienza si era reso irreperibile[10].
In sintesi, potremmo dire che le procedure di accoglienza sono diverse in base alla situazione del minore. Sono fatte salve unicamente alcune condizioni come il divieto di espulsione, con esclusione dei casi in cui ciò sia di pregiudizio per l’ordine pubblico e per la sicurezza dello Stato (T.U. n.286/1998, art. 19). Inoltre, è espressamente vietato trattenere i minori nei centri per gli immigrati adulti.
La procedura di accettazione del minore straniero si compone di due fasi: la prima accoglienza, della durata di 90 giorni, comprende il ricovero immediato e temporaneo, l’identificazione e l’avvio del procedimento di richiesta di asilo, la segnalazione al Comitato per i minori stranieri, alla Questura, al Tribunale dei Minorenni e al Giudice Tutelare; la seconda prevede la collocazione in una casa famiglia, l’affidamento e l’inserimento scolastico.
Nelle strutture di prima accoglienza sono stati ospitati migliaia di minori segnalati al Comitato per i minori stessi[11]. Il fenomeno riguarda in particolare i minori di sesso maschile (87,1%) provenienti da Afghanistan (16,9%), Albania (9, 8%), Marocco (8,2%) e, a seguire, dall’Egitto, dal Kosovo, dalla Nigeria, dal Bengala e dalla Tunisia. Nel 2006, prima dell’ingresso nell’UE, per
Nella prima accoglienza, eseguiti gli accertamenti dell’età, con il consenso informato del minore o del suo rappresentante legale, viene rilasciato dalle autorità un permesso di soggiorno per minore età che, pur non garantendo nel futuro (al compimento dei 18 anni) un permesso di soggiorno o di studio, regolarizza in via provvisoria il minore.
I comuni, gli assistenti sociali e le strutture private convenzionate (3.779 pari al 90,5% del totale delle strutture di accoglienza) dal 2008 svolgono un ruolo centrale nella tutela dei minori.
Nella seconda fase, i minori accolti nel biennio 2009-2010 sono stati più di 5.000. In alcuni comuni come Parma, Modena, Genova, Bologna è stato previsto l’affidamento omoculturale che consiste nell’affidare i minori a famiglie straniere selezionate già integrate[12]. In questa fase, il Comitato per i minori stranieri avvia le ricerche dei familiari tramite il Servizio Sociale Internazionale e, qualora fossero rintracciati, avvia il rimpatrio assistito se ciò non costituisce pregiudizio per la salute del minore.
La Direttiva 2005/85/CE del Consiglio, che stabilisce norme minime relative all’accoglienza dei richiedenti asilo, prevede specifici obblighi per gli Stati membri:
- garantire una rappresentanza del minore non accompagnato con la nomina di un tutore, o persona che agisca per conto di un organismo incaricato della cura e del benessere del medesimo, o qualsiasi altra rappresentanza adeguata, assicurando inoltre che valutazioni periodiche siano effettuate dalle autorità competenti;
- assicurarsi che i minori non accompagnati siano alloggiati presso familiari adulti, con un educatore (fosterfamily), in centri per minori o in altri centri idonei alla sistemazione. I minori non accompagnati dai 16 anni in poi possono essere collocati in centri di accoglienza per richiedenti asilo adulti, mentre, per quanto possibile, i fratelli sono tenuti insieme limitando le variazioni di residenza;
- adoperarsi per rintracciare al più presto i familiari nel rispetto della loro sicurezza e garantire che coloro che lavorano con i minori non accompagnati abbiano ricevuto una formazione adeguata.
Il Regolamento di Dublino[14] determina particolari misure per i minori non accompagnati. Ad esempio, con l’art. 6 si stabilisce che lo Stato competente per esaminare la domanda di asilo è lo Stato in cui un membro della sua famiglia sia legalmente presente, in caso contrario è lo Stato in cui è stata inoltrata la domanda. Inoltre, ai sensi dell’art. 15, se il minore non accompagnato ha uno o più parenti in un altro Stato membro, che possano prendersi cura di lui, si cerca di ricongiungere il minore con i suoi parenti se ciò non reca grave danno al medesimo.Qualsiasi domanda di protezione internazionale viene considerata una domanda di asilo, a meno che la persona interessata non chieda esplicitamente un altro tipo di protezione che può far oggetto di una richiesta separata all’autorità responsabile della determinazione dello status di rifugiato.
Qualsiasi organo giudiziario o amministrativo di uno Stato membro è competente in prima istanza per pronunciarsi sulla domanda.
Lo status di rifugiato è conferito a tutti i cittadini di un Paese terzo o apolide sulla base delle condizioni definite dell’art.1 della Convenzione di Ginevra[15].
Gli Stati membri devono far sì che le decisioni riguardanti le richieste di asilo siano comunicate per iscritto e, nel caso di respingimento della domanda, la decisione deve essere motivata ed il ricorso contro una decisione negativa deve essere anch’esso comunicato per iscritto.
I richiedenti asilo sono informati della procedura da seguire, dei loro diritti e obblighi e del risultato della decisione presa dall’autorità responsabile della determinazione. Usufruiscono poi, secondo le necessità, dei servizi di un interprete per presentare le loro argomentazioni alle autorità competenti ed hanno la possibilità di comunicare con l’Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i Rifugiati (UNHCR).
In generale, gli Stati membri devono consentire ai richiedenti asilo sia l’accesso all’UNHCR, sia alle informazioni concernenti le richieste e procedure, permettendo loro di fornire il proprio parere a qualsiasi autorità competente.
I richiedenti asilo devono avere altresì la possibilità effettiva di consultare, a loro spese, un legale.
Prima che l’autorità competente emetta la propria decisione, il richiedente ha la possibilità di chiedere un colloquio personale con un funzionario abilitato. Il colloquio ha luogo non in presenza dei familiari e in condizioni che garantiscano debitamente la riservatezza, formando oggetto di una relazione scritta, il cui contenuto può essere presentato all’approvazione del richiedente.
Gli Stati membri inoltre, analizzando una domanda, possono procedere ad esami medici per determinare l’età di un minore non accompagnato, garantendo la riservatezza delle informazioni per ogni singola domanda.
Ciascuno Stato, infine, non può trattenere una persona solo perché è un richiedente asilo ed in tal caso si deve attivare per un controllo legale il più rapido possibile[16].
(Altalex, 11 marzo 2013. Articolo di Patrizia Venturini)
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Convenzione di Lussemburgo del 20 maggio 1980 sul riconoscimento e l’esecuzione delle decisioni in materia di affidamento dei minori, recepita in Italia con legge 15 gennaio 1994, n. 64.
Convenzione dell’Aja del 25 ottobre del 1980 sugli aspetti civili della sottrazione internazionale dei minori, recepita in Italia con legge 15 gennaio 1995, n. 64.
Convenzione dell’Aja del 28 maggio del 1970 sul rimpatrio dei minori, recepita in Italia con legge 30 giugno 1975, n. 396.
Convenzione dell’Aja del 5 ottobre del 1961 sulla competenza delle autorità e sulla legge applicabile in materia di protezione dei minori, recepita in Italia con legge 24 ottobre 1980, n. 742.
Conclusioni del Consiglio riguardanti “l’integrazione delle questioni migratorie nelle relazioni dell’Unione con i Paesi terzi: emigrazione e sviluppo” del 19 maggio 2003.
Conclusioni del Consiglio Europeo (25-26 marzo 2010).
Per un quadro giurisprudenziale più completo e approfondito vedi G.Van Bueren Les droits des enfantes en Europe: convergence et divergence dans la protection judiciaire, Coe Publishing, Strasburgo 2008.